地下空間

　　“針對蘭州狹長地形，發(fā)展空間不足的問題，地下空間開發(fā)迫在眉睫。”在7月2日、3日召開的市政協(xié)十三屆第十四次常委會上，這是參會委員的共識。早在去年9月12日，本報也刊登整版文章《開發(fā)“第二空間”蘭州要向地下要效益》。正如政協(xié)委員所言，車輛保有量攀升導致的交通擁堵，人流聚集導致的發(fā)展空間不足，建設(shè)用地緊張引起的公共設(shè)施缺失，這些“城市病”都需要拓展城市空間來解決。可蘭州的解決之道在哪里呢？削山造地、蘭州新區(qū)開發(fā)、城郊小城鎮(zhèn)的建設(shè)，乃至最近兩年呼聲漸濃的“中心城區(qū)抽疏”，都是蘭州解決“城市病”，拓展發(fā)展空間的舉措。時刻關(guān)注蘭州發(fā)展的政協(xié)委員此次將目光聚集到地下空間開發(fā)，更是解決這一問題的再次嘗試。會議審議通過的《關(guān)于加快蘭州城市地下空間開發(fā)利用的建議案》(以下簡稱《建議案》)中這樣闡述：每利用100萬平方米的地下空間，相當于增加5000畝土地。按照蘭州四版城市規(guī)劃，到2020年，蘭州城市建設(shè)用地面積將達到250平方公里，如果地下空間開發(fā)建設(shè)規(guī)模達到規(guī)劃總規(guī)模的40%，就能開發(fā)100平方公里地下空間。這就相當于在蘭州主城區(qū)的地面下，將誕生一個新的“地下城”。

　　“地下城”建設(shè)——蘭州擴容的必然之選

　　空間狹窄，用地不足，城市人口快速增長、經(jīng)濟社會快速擴張與空間規(guī)模限制一直是蘭州城市發(fā)展的突出矛盾，不論老城區(qū)還是新開發(fā)區(qū)域，土地開發(fā)近于飽和，市區(qū)地面高層建筑密度大，道路結(jié)構(gòu)不盡合理，地下管網(wǎng)錯綜復雜，綠化面積逐年減少，環(huán)境質(zhì)量下降，抗災(zāi)自救能力日益匱乏，在很大程度上制約著蘭州的進一步發(fā)展。“通過開發(fā)利用地下空間，實現(xiàn)城市立體化發(fā)展，有效緩解用地不足、空間擁堵、功能缺失、環(huán)境污染等‘城市病’，已成為國內(nèi)外許多城市實現(xiàn)科學發(fā)展的重要布局原則和成功模式，也是蘭州未來發(fā)展的必然選擇。”市政協(xié)研究室主任鄧海弟說。

　　此前，鄧海弟參加市政協(xié)組織的城市空間開發(fā)利用的調(diào)研活動，走訪了規(guī)劃、建設(shè)、人防等部門，也走訪了住宅小區(qū)、地下商業(yè)廣場、軌道交通建設(shè)現(xiàn)場。更早之前，他還撰寫了《蘭州城區(qū)中心“抽疏”調(diào)研報告》，致力于蘭州城市的發(fā)展。在他看來，蘭州要想城市擴容，開發(fā)地下空間是必然選擇。

　　“拋開建設(shè)資金制約因素，‘地下城’建設(shè)將解決蘭州交通擁堵、建設(shè)用地緊張、城市功能體系缺失、城市應(yīng)急防護等一系列‘城市病’問題。”鄧海弟說。

　　在分組審議會上，政協(xié)委員吳賢德發(fā)問：蘭州機動車已達60多萬輛，每月還以數(shù)百輛的速度增加，現(xiàn)每百輛機動車停車泊位僅13個，其余的車輛晚上“住哪”？即便現(xiàn)在可以泊在馬路上、人行道上、公共綠地上，將來還要停到房頂上？或是停到榆中縣、皋蘭縣？因此，地下空間開發(fā)已經(jīng)刻不容緩。

　　開發(fā)現(xiàn)狀地下空間開發(fā)少、亂、難

　　政協(xié)委員宋小平說，無論哪個城市，地下空間的開發(fā)利用都始于建城之初，蘭州也不例外。地下管網(wǎng)的建設(shè)，城市供水、污水處理設(shè)施的建設(shè)，都是地下空間開發(fā)利用的一項。然而，是否完善，是否充分利用，都取決于開發(fā)程度的高低。我市地鐵的全線開工建設(shè)把地下空間的綜合開發(fā)利用提上了更高層次的要求。

　　那么，蘭州地下空間開發(fā)現(xiàn)狀如何呢？

　　今年5月份，市政協(xié)副主席陳靜率部分政協(xié)委員就地下空間開發(fā)利用進行了專題調(diào)研。

　　“就現(xiàn)行的政策來說，沒有哪一條規(guī)定我們會限制地下空間開發(fā)，反而，我們甚至會多渠道鼓勵開發(fā)商增建地下設(shè)施。只要開發(fā)商有能力，就可以建地下3層、4層甚至更多層。”蘭州市規(guī)劃局副局長鐘天雷說。

　　事實上，單純依靠一個部門的鼓勵，很難推動地下空間的開發(fā)利用。在調(diào)研中，位于安寧區(qū)的聯(lián)通大廈就遭遇了開發(fā)瓶頸。建設(shè)現(xiàn)場的一位負責人指著腳下已經(jīng)開挖好的基坑說：“已經(jīng)停工好幾天了，因為質(zhì)監(jiān)站負責審批蓋章的領(lǐng)導生病住院了。”遭遇類似事件的不僅僅是聯(lián)通大廈。在軌道交通建設(shè)現(xiàn)場，項目建設(shè)方大道苦水：“明明政府常務(wù)會通過的決議，可在辦理土地、產(chǎn)權(quán)等手續(xù)時就是通不過。原因就是無法可依，現(xiàn)行的任何一條法律和政府規(guī)章制度，都沒有對地下空間的權(quán)屬、使用權(quán)限做出規(guī)定。”對這一現(xiàn)象，《建議案》中如下描述：“雖然市政府已同意1號線奧體中心等5個附屬工程開發(fā)項目的實施意見，支持軌道交通沿線土地資源開發(fā)的實施意見和軌道交通沿線土地以作價入股方式進行配置。但在具體實施中，相關(guān)部門間手續(xù)審批沒有形成閉環(huán)，導致辦理土地和規(guī)劃等手續(xù)非常困難。”

　　記者了解到，地下空間的開發(fā)利用，涉及規(guī)劃、土地、環(huán)保、建設(shè)、人防、質(zhì)檢、消防、工商、房產(chǎn)等多個部門。“政府各部門的職責就是‘馬路警察，各管一段’，這是政府有序運行的必然之選。可‘多龍治水’或?qū)е赂鞑块T之間手續(xù)審批留下空隙，導致地下空間開發(fā)項目落地難。”列席會議的一名機關(guān)工作人員說。

　　記者注意到，《建議案》列舉了六條蘭州城市地下空間開發(fā)利用中存在的問題：一是城市地下空間開發(fā)利用系統(tǒng)性不強；二是規(guī)劃立法滯后；三是地下空間開發(fā)遇到政策瓶頸；四是地下空間管理亟待加強；五是缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺；六是兼顧人防不夠。

　　總而言之，就是長期處于自發(fā)、零散狀態(tài)，以商業(yè)、停車場開發(fā)為主，功能單一；與地上建筑功能不互補，各個地下空間獨立運行，缺乏相互連通和銜接。在已開發(fā)的地下空間中，有的閑置，有的改變了原來的性質(zhì)和功能。一些地下商業(yè)、餐飲、娛樂業(yè)管理混亂，存在火災(zāi)等大量安全隱患，甚至藏污納垢。一些地下過街通道建而不用，基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴重，衛(wèi)生臟亂，成為盜竊、乞討、流浪人員集中之地，影響了市民生活和城市形象。此外，規(guī)劃立法滯后，我市尚未出臺相應(yīng)的管理辦法，影響了整個規(guī)劃體系對地下空間開發(fā)的引導和規(guī)范。

　　向地下要效益27條建議理順開發(fā)體系

　　剖析了問題，理應(yīng)有應(yīng)對的措施。政協(xié)委員提出了27條有針對性的建議。

　　《建議案》指出，加快蘭州城市地下空間開發(fā)利用，必須堅持地上與地下同步規(guī)劃、同時設(shè)計和先地下后地上的原則，規(guī)劃先行、重點突破、創(chuàng)新機制、強化領(lǐng)導，扎實有序地推進城市地下空間的開發(fā)利用進程。

　　其中規(guī)劃方面的建議5條，開發(fā)利用方向的建議3條，開發(fā)區(qū)域和布局的建議3條，完善法律法規(guī)及政策的建議5條，理順管理體制的建議4條，搭建信息和技術(shù)平臺的建議3條，地下空間開發(fā)利于兼顧人防的建議3條。

　　按照《建議案》描繪的藍圖，我市地下空間的格局是“一軸、三心、多片”形態(tài)。“一軸”即貫穿城區(qū)的東西向發(fā)展主軸；“三心”即城關(guān)核心組團、安寧——七里河核心組團、西固核心組團；“多片”即城關(guān)片區(qū)、安寧——七里河片區(qū)、西固片區(qū)、鹽場——九州片區(qū)、和平片區(qū)、彭家坪片區(qū)、沙中片區(qū)、河口南片區(qū)、定連片區(qū)、金來片區(qū)、蘭州新區(qū)片區(qū)。

　　同時，地下空間的開發(fā)利用在符合規(guī)劃和法規(guī)、具備技術(shù)條件的前提下，盡可能擴大民用建筑地下空間的容量和使用范圍，例如充分利用地下空間建設(shè)商場、體育館、餐廳、電影院、圖書館、博物館、旅館等設(shè)施，開發(fā)地下綠地、休閑健身娛樂設(shè)施，還可將倉儲物流等設(shè)施更多的地下化。

　　政協(xié)委員杜擂升說，目前我市尚沒有一部針對地下空間利用的地方性法律，我市在將地下空間開發(fā)利用納入“十三五”規(guī)劃的同時，還應(yīng)推動立法工作，對地下空間的開發(fā)建設(shè)、使用權(quán)限及途徑，審批管理等進行法律確認。政協(xié)委員林建平補充，地下空間的開發(fā)投資巨大，我市財政根本無力負擔，應(yīng)建立科學合理的投融資平臺，吸引民間資本運作。

　　《建議案》中還建議，應(yīng)當充分利用地下空間的開發(fā)利用，建設(shè)地下管廊，把已有的和新建的電力、通信、供排水、供氣等管線有序地組合在地下管廊中，避免“拉鏈馬路”。利用地下空間大規(guī)模建設(shè)地鐵、停車場、人行道和地下?lián)Q乘系統(tǒng)，是解決目前我市地面交通擁堵的主要出路。《建議案》把“地下城”(即地下城市綜合體)建設(shè)作為重點，建議市發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、交通、人防等部門認真謀劃一批項目，如張掖路及西關(guān)地下綜合體、西客站地下綜合體、東方紅廣場地下綜合體、火車站地下綜合體等，利用這四大地下綜合體帶動中心城區(qū)改造升級和環(huán)境提升。選取圍繞地鐵若干主要地下車站的周邊，陸續(xù)有計劃地開發(fā)各種自成特色的地下商業(yè)街、地下商場和超市、商購中心，兼及各種地下休閑步行街、地下花園、地下圖書館等等，以及供人們在地下健身鍛煉的地下綠地、娛樂和活動中心，大力提升市民的生活質(zhì)量和品位。