原標題：打通協同發展大動脈———京津冀政協會商國家戰略背景下的交通一體化之路

　　5月14日下午，驕陽似火，車流如織。兩輛考斯特中巴車從長安東街開出，駛上京昆高速。這條路是在“斷頭”幾年之后，于去年12月25日建成通車的。

　　車子在黝黑、光潔的柏油路面平穩飛駛，吉林不時看著窗外飛速掠過的綠樹、田疇、橋梁，顯得很興奮。他是北京市政協主席，此行是去石家莊參加京津冀政協主席聯席會議。為了了卻心中已久的牽掛，也為了給會議增加一點感性認識，他們特地選擇了這次體驗之旅。

　　到了！翠屏山迎賓館，東道主河北省政協主席付志方笑瞇瞇地站在門口迎候他們。

　　隨行的工作人員看了一下表：正好3個小時。

　　先后到達的還有天津市政協主席臧獻甫。

　　三個人的手緊緊地握在一起。

　　這是首次京津冀政協主席聯席會議，會議的主題正是關于京津冀協同發展中的首要環節———交通一體化。

　　交通之“囧”

　　晚霞如金。

　　河北省委書記周本順、省長張慶偉會見部分與會人員。

　　周本順說，出門是河北，抬腿進京津，燕趙大地風光旖旎，值得一看。比如太行山區有紅色文化、綠色生態，處處皆景。但美中不足，“斷頭路”不少，去的人也就少了。要是太行山高速開通了，京津人民就等于又多了一個后花園。

　　輕松的話題，并不輕松的問題———周本順點出了京津冀協同發展的“瓶頸”。

　　沒有鮮花，沒有客套，第二天，來自全國政協、國家有關部委和三地政協、有關廳局的40多位政協委員、專家、學者、官員直奔主題：

　　每一個工作日，都有30萬只“候鳥”往返于“睡城”河北燕郊與北京之間，如潮漲潮落。而北京往返燕郊的11條公交線路、2000個班次，以及京通、京平兩大高速，難以承載這30萬“鳥族”的出行往返需求。

　　北京市政協副主席趙文芝說，當前，京臺、京秦高速尚未全部貫通，北京與天津、河北之間有20條公路項目正在協商對接，還有一批一般路需要貫通。

　　目前，京津冀各種“斷頭路”加起來有60余條，其中在國家層面確認的有30余條。從河北通往京津的“斷頭路”，有2300余公里，比北京到深圳的路程還遠。

　　什么原因帶來了“斷頭路”？國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵有分析：話語權不對等，市場機制欠缺，區域發展的觀念缺乏。

　　“斷頭路”，僅是京津冀交通一體化若干問題中的一個表象。

　　城與城之間是這樣，城里則更糟。

　　特別是北京，說起堵車，眾所周知。

　　京津冀之間有“1小時生活圈”的提法：三地有多條高速公路互聯互通，其中京冀之間有6條，津冀之間有9條，京津之間有4條。從理論上講，京津、京石、津唐、津秦、津滄等主要城市之間，均能實現1小時左右直達。還有鐵路：京津城際需時20多分鐘，京石高鐵需時1小時余。

　　但，京津冀之間是“1小時生活圈”，北京城內是“n小時生活圈”。還有更“詩意”的說法：世界上最遠的距離，是我已經坐高鐵從石家莊到了北京，而前來接我的你還在二環路上堵著。

　　究其原因，曾在交通部門工作的趙文芝介紹：到2014年底，北京市人口已突破2100萬，機動車保有量達559萬輛，區域性交通擁堵特征明顯，尤其是二環核心區，早晚高峰交通指數基本都在8以上，嚴重擁堵已成常態。

　　在節假日期間，大量小汽車集中出行，致使主要高速公路運輸干道（如京藏、京港澳、京開、京承高速公路等）嚴重擁堵，從交通“云圖”上看，從北京向周邊呈放射狀紅線，猶如太陽放出萬道霞光。京津冀“1小時交通圈”也自然成為人們期待的夢想！

　　解決堵車問題，光靠增加城區路網密度、提高交通管理水平等是遠遠不夠的，必須著眼于整個城市群空間布局的調整，統籌規劃和建設綜合交通體系。

　　問題還有許多。比如過境大車，北京大外環貨運通道由于各種原因遲遲未能貫通，常年在首都呼嘯而過。在北京，PM2.5最大的貢獻者就是汽車尾氣。

　　會上，大家梳理出交通一體化中的“眾囧相”：

　　———海港之“囧”：集疏運能力不足，結構不合理。天津市政協副主席魏大鵬說，扮靚津冀港口群，迫切需要加強港口與鐵路運輸的良性互動，急需打通直達西部、北部的大能力鐵路運輸通道。

　　———空港之“囧”：“首都機場吃不了，天津機場吃不飽，河北機場吃不著。”天津市交通運輸委員會主任武岱直言。等到河北機場管理集團總經理張彥杰發言，主持人付志方說，“這就是那個吃不著的。”這句詼諧的話，使會場氣氛一下子活躍起來了，吉林笑了，臧獻甫也笑了，大家都笑了，這笑聲中有理解、有包容。

　　———鐵路之“囧”：區域鐵路網不完善，北京樞紐壓力過大，津冀鐵路樞紐地位有待提升。天津市發改委總經濟師孫占明說，京津冀客運鐵路網以北京為單核的放射狀結構，城際間互聯互通不夠，導致大量過境客流經北京中轉。

　　交通是現代社會經濟發展的血脈。交通不暢，人流物流信息流都流動不起來，協調發展就是空話———而京津冀協調發展的終極目標是要優化國家發展區域布局、優化生產力空間結構、打造新的經濟增長極、形成新的經濟發展方式。

　　京津冀交通一體化為何這么囧？

　　缺頂層設計。“發達的中心城市，落后的腹地”———著名城鄉規劃學家吳良鏞院士14年前描繪的京津與河北這一發展落差，至今沒有根本性的改變。

　　缺協調機制。行政壁壘多，市場分割多，關起門來搞發展多，區域協調頑癥常受詬病。河北省政協委員、省港口集團公司董事長邢錄珍分析，目前尚未建立較強權威性和約束力的跨區域統籌機制，部門分割、各自為政的格局很難在一夜之間打破。

　　缺融資平臺。根據京津冀交通一體化率先突破方案中已經明確需要建設的交通基礎設施項目近20個，所需資金量高達930億元。而目前依然缺乏有效的跨區域投融資平臺。環北京周邊有62個國家級貧困縣、近800萬貧困人口，河北今年交通基礎設施固定資產投資將達1020億元，錢從哪里來？

　　缺法規標準。三地在車輛管理（限行限購）政策、道路技術標準、車輛燃油及排放標準等方面存在諸多不統一，在很大程度上為交通政策的總體設計以及交通運輸的跨區管理帶來了難度。

　　還有擔心。錢是個問題，但不是問題的全部。如果沒有一體化的規劃，如果沒有產業功能相互銜接、區域發展相互融合的科學的頂層設計，再多的錢投進去，也只是往一口熱鍋里再多打幾個雞蛋，結果只能攤成一張更大的餅。

　　一體化本身是把“雙刃劍”，既能引導和促進城市群的協同發展，也難免產生負面影響。比如“虹吸”現象，會導致區域發展差距進一步拉大。另有空吸效應、馬太效應等其他問題。

　　這些問題很難、也很急。

　　不過問題清楚了，就不愁找不到辦法。

　　求解正途

　　京津冀交通一體化，是世界級難題。

　　它既是一道歷史難題、地理難題、人文難題，也是一道改革難題、發展難題、經濟難題，是一道必答題、選擇題、綜合題。

　　正因為難，需要更多人、更多渠道去求證、求解。

　　5月15日到16日，記者在河北走訪了兩個舊址。

　　直隸總督署舊址坐落在保定裕華路。當年，直隸轄7州104縣，囊括今天的京津冀區域。110年前，中國人自行設計和修建的第一條干線鐵路———京張鐵路最初的決策就是從這里做出的。著名的詹天佑負責設計，全長約200公里。京張鐵路與原有的京奉鐵路接軌，構成了橫貫中國東西的大動脈。

　　華北人民政府交通部是中央人民政府交通部的前身，也是原鐵道部的前身，坐落在河北平山縣王子村。當時華北地區3800多公里鐵路多是橋梁斷裂，涵洞毀壞。為了支持解放戰爭，老鄉用毛驢、獨輪車運送戰略物資和傷員。但是，仗打到這個時候，不能永遠還是“小米加步槍”。于是，1948年10月，在一沒有大型機械設備，二缺乏鐵路工程技術人員的條件下，駐區部隊和沿線人民硬是靠人拉肩扛、傾盡全力修建了華北解放區的第一條鐵路———邯鄲到涉縣的邯涉鐵路，全長103公里。就是這樣一條不算太長的鐵路，對于正在進行的戰略決戰和全國解放戰爭的最后勝利以及建國后國民經濟的迅速恢復，起到了巨大的作用。

　　100多年和幾十年前，我們的前人在積貧積弱、一窮二白情況下的這些創舉對于今天的我們有什么樣的啟示？

　　2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報時強調，要著力加大對協同發展的推動，自覺打破“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做。習總書記還特別指出，要著力構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域。

　　同年8月2日，國務院成立由中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗任組長的京津冀協同發展領導小組。這是繼2000年“西部開發領導小組”、2004年的“振興東北領導小組”之后，國務院成立的第3個以特定區域發展為指向的“小組”。

　　隨后，國家交通運輸部于去年8月成立了推進京津冀交通一體化領導小組及其辦公室，楊傳堂部長提出了“規劃同步、建設同步、運輸一體、管理協同”的設想，交通一體化工作進入了快車道。

　　京津冀一體化戰略也備受全國政協委員關注。參加會議的全國政協提案委員會副主任王國卿透露，十二屆政協以來，共有3611件提案涉及到京津冀發展，其中生態、交通者等居多。今年4月22日，俞正聲主席主持召開“推進京津冀協同發展中的大氣污染防治”雙周協商座談會，形成了不少共識，這些共識將為京津冀交通一體化帶來啟迪。

　　在各方努力下，今年4月30日，中央政治局會議審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，標志著京津冀協同發展上升成為國家三大戰略之一。

　　從“京津冀經濟一體化”到“京津冀都市圈”，以及上升國家戰略層面的“京津冀一體化”，這個時間跨度為30年。

　　為什么需要30年？

　　京津冀協同發展，涉及復雜的要素資源整合、消除行政壁壘、統籌社會事業發展等多個層面，既包括產業、項目等“硬件”性質的通關一體化，也包括區域行政管理方式、公共服務等“軟件”性質的通關一體化。此間，統籌思維理念、行政指令、市場意愿和法律意志，是協調京津冀區域要素資源整合、跨區劃治理的先決條件。

　　可見，京津冀協同發展的命題，不光關系區域經濟和社會發展，也關系社會治理體制改進，甚至與國家治理體系也密切相關。這在我國推進“四個全面”戰略布局中有著重要的示范意義，需要摸著石頭過河，也需要“殺出一條血路”。

　　正是在這樣的大背景下，京津冀政協主席聯席會議應運而生。付志方說，聯席會議最大的特點是實：話題實，每次會議將選取京津冀協同發展中最為緊迫的話題進行協商議政；參與面實，每次都會邀請國家對口部門、三地相關職能部門負責人和專家學者參與；成果轉化實，每次會議的情況報告，不僅要報全國政協，還要分別報三地黨委、政府，同時還要聯合住京津冀的全國政協委員，把會議成果，以聯名提案的方式提交全國政協和國家有關部委。

　　孤舉者難起，眾行者易驅。交通是重要的，而更重要的，是交通一體化。

　　“通則不痛，痛則不通”，河北省政協副主席郭華引經據典，“京津冀協同發展，對于三地來說，首先要保證兩個‘通’：一是‘溝通’；二是‘交通’。”

　　一體化，京津冀三方都很主動。北京提出在2015年將新建大約160公里、續建大約170公里軌道交通項目，而去年底已完成京昆高速公路、國道111與河北同步建成通車；天津表示“將主動對接北京、河北，打通斷頭路、搭建高鐵網、整合港口運力”；河北正進一步加大交通基礎設施建設力度，全力推進京津冀交通一體化率先突破。

　　三地黨委、政府、政協這次都呈現出高度“自覺”。這一點，連一些敏感的媒體都發現了。以往，一提合作，總要分一下誰是中心、誰是老大。而這次，“誰將是京津冀的經濟中心”這個備受爭議的問題，在未來公布的京津冀協同發展規劃方案中，可能會被淡化。

　　河北省社科院經濟研究所所長薛維君剖析：京津冀的關系，不僅僅是三方關系，而是要在國家戰略背景下，樹立全國一盤棋的思維。

　　由中央主導、京津冀參與的這一協同發展戰略，已經給三地帶來了初步紅利——

　　天津今年一季度GDP增速達到了9.3%，超過全國水平2.3個百分點，而交通一體化發揮了積極作用；北京一季度雖然破7，但在主動打造“高精尖”產業結構、疏解非首都功能上取得了進展，一系列新生動力積蓄迸發；河北一季度增速雖然只有6.2%，但增速同比加快兩個百分點，結構調整扎實推進。

　　在這個過程中，交通一體化這個“先行軍”也確實走在了前面——

　　《京津冀協同發展規劃綱要》規劃將北京地鐵6號線通至河北燕郊、大興線通至河北固安、房山線通至河北涿州。

　　在交通運輸部、國家發改委的統籌支持下，京津冀交通、發改部門主動對接，成立了相關組織。

　　三地攜手中國鐵路總公司共同編制完成了《京津冀成績鐵路網規劃》，聯合組織了京津冀城際鐵路投資有限公司，帶動了區域交通一體化。

　　世上本沒有路，走的人多了，也就成了路。

　　率先突破

　　會議上，很多專家用圖來直觀地說明問題。

　　從地圖上看，京津冀像一個在華北平原上勤勞耕作的牛頭。

　　而在這個21.6萬平方公里的區域，2014年常住人口1.1億人，地區生產總值6.65萬億元，以全國2%的地域面積承載了8%的人口，創造了10%的經濟總量。

　　看京津冀，看小圖，還要看大圖：“一帶一路”是兩條線，長江經濟帶是一條線，而京津冀是一個點，猶如“三龍戲珠”。三條巨龍飛舞，一顆明珠閃耀，神州就騰飛起來了。

　　這是一個力敵千鈞的大手筆。

　　而交通一體化，是京津冀“這一點”的關鍵點，也是協調發展的“開路先鋒”，是所謂的“兵馬未動，糧草先行”。

　　先行歸先行，京津冀交通一體化必須在京津冀協同發展的戰略框架下進行。與三地城市群建設、產業布局及土地開發、生態環境之間的銜接和配套，在此基礎上形成真正意義上的“三規合一”甚至“多規合一”的區域協同發展規劃，即包括經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃在內的多項規劃。

　　那么在這種情況下，交通一體化如何實現率先發展？這有點像“雞生蛋還是蛋生雞”的問題。

　　圍棋高手對弈，自是胸有全局，但總要落下第一子。重要的是，這片棋要能活，必須先做出兩只“眼”。對于京津冀交通一體化來說，這兩只“眼”，一是有序疏解北京非首都功能，二是實現協同發展。

　　前者是關鍵，后者是目的；前者要做減法，后者要做加法。

　　先找第一只“眼”。

　　什么是北京的核心功能？2014年2月，習近平總書記考察北京時對北京的核心功能進行了明確：要堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能。

　　什么是非首都功能？吉林說，除了習總書記定位的4個中心，其他都是非首都功能。

　　在推進京津冀交通一體化發展思路上，趙文芝認為，應緊密結合京津冀“一核、雙城、三軸、四區、多節點”的城鎮體系規劃及產業功能布局，為有序疏解北京非首都功能，打造具有全球競爭力，可持續發展能力強的世界級城市群，培養經濟和社會的共生極提供強有力的基礎和支撐。

　　為何要疏解非首都功能？中共中央政治局委員、北京市委書記郭金龍有個形象的比喻：一個肥胖的巨人，必然是步履艱難，很難走遠的。

　　所以，必須“瘦身”了。

　　如何疏解非首都功能？郭金龍說，北京要輕裝上陣，有些優質資源就要到河北、天津去配置，產生更大的效應，發揮更大的作用。

　　還有別的好建議。

　　北京大學政府管理學院教授楊開忠說：應當在發揮市場機制決定性作用的基礎上，按照集中與分散相結合的方式，著力調整政府機構自身或政府舉辦之公共事業的區位。

　　就交通來說也是如此，北京一直是全國最忙碌的交通樞紐之一：形成了以首都為中心的國家樞紐體系和交通格局，呈現出圍繞北京形成單中心、放射狀、不均衡的交通體系，使區域鐵路、公路、航空設施與組織功能在北京過于集中。這增加了北京的過境交通運輸壓力；也使津、冀城市交通樞紐能力不能有效發揮出來。

　　掣肘很多，比如目前該區域基本沒有真正意義上的市郊鐵路，城市軌道方面僅京津間有城際鐵路126公里。北京交通發展研究中心主任郭繼孚認為，只有大運量的軌道交通，才能承載頻繁的人際交流和活躍的經濟活動。

　　還有人口問題、資源配置問題、區域發展不平衡問題、人才問題、體制機制問題等，都很棘手。

　　十一屆全國政協委員、中國科學院可持續發展戰略研究組組長牛文元認為：應創新從單向流動到雙向流動的城市化演進。

　　北京市發展和改革委員會主任盧彥的三條意見代表了很多專家的共識：多節點、網絡狀、新均衡。

　　再找第二只眼。

　　疏解首都功能不是亂丟雞蛋，關鍵在于協同發展，就是把雞蛋放在合適的籃子里。天津市委代理書記、市長黃興國說，只要三地打破“一畝三分地”的限制，心往一塊想，共下一盤棋大有希望。

　　臧獻甫對此的建議是：京津冀交通一體化，關鍵要在“協同發展”4個字上下功夫，要找準定位、發揮優勢、搞好服務。

　　協同發展，是加法：1+1+1必定大于3，甚至大于30、300……

　　協同發展需要協作，也需要因地制宜，還需要擔當。比如，同樣修建一條國高網高速公路，北京、天津大概只需要建幾十公里，而河北要建幾百公里，工程規模和投資量比京津要大得多。這就需要大家一起想辦法、拿主意，一起解決問題。

　　出道材料題——由國家發改委和交通部聯合制定的《京津冀協同發展交通一體化規劃》已經出臺，提出了“軌道上的京津冀”設想：未來，三地將形成以干線高鐵、城際鐵路、區域快線、地鐵為支撐的四個層次的軌道交通網。

　　那么，“軌道上的京津冀”如何建？請三地交通主管部門來解題———

　　北京市交通委主任周正宇答：“軌道上的京津冀”4個層次清晰，缺少的是整體規劃，北京已經著手規劃了。根據《北京市發展綱要（2014-2030）》，北京將著力打造京津冀“一環六放射二航五港”。

　　天津市交通委主任武岱答：目前，天津正全力配合“一張圖”總體思路，構建高效、安全、大容量、低成本的現代化綜合交通網絡。

　　河北省政協常委、省交通運輸廳廳長高金浩答：京津冀三地要合力推進省際“斷頭路”、“瓶頸路”建設，加快互聯互通。

　　這些答案，都想讓交通一體化造福人民群眾。

　　還有一些問題值得探討——

　　其一：相對于龐大的資金缺口，京津冀一體化沒有適用的投融資平臺。國家應盡快建立“鐵路+高速公路+港口+一般公路”的大融資平臺，如同亞投行之于“一帶一路”。國家要有政策資金的投入，三地政府自籌一部分，吸收社會資金進來，同時要給相應的政策。

　　其二：交通一體化涉及的面很廣，有些涉及到錢的問題，有些涉及到政策的問題，有些涉及到體制機制問題。而這些多半不是三地能夠協調一下就能夠解決得了的，需要國家有關部委的牽頭，比如，三地機場“吃不了，吃不飽，吃不著”的問題。

　　交通運輸部綜合規劃司副司長彭思義表示，他們目前正全力推進區域交通一體化進程：補齊短板、重視規劃、提升便利化水平、提高管理水平、深化改革。而交通部今年交通一體化5項重點工作也已經發布：一是做好專項規劃編制工作；二是著力推進重大項目實施；三是加強重大政策的研究與落地；四是加強推進實施的督促檢查；五是統籌做好新聞宣傳和政策解讀。

　　國家發改委基礎產業司綜合處處長鄭劍回應：他們將重點支持軌道交通的項目資金、土地等方面，優先審批通過。國家發改委即將發布的《關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見》提出，加快建設京津冀協同發展交通一體化項目——如北京新機場建設，推進北京至霸州鐵路、北京新機場軌道交通快線等配套工程；建設北京至唐山城際鐵路，規劃研究天津至石家莊、天津至承德鐵路，打造“軌道上的京津冀”；建設首都地區環線高速公路，開工國家高速公路“斷頭路”，改造普通國道“瓶頸路段”。

　　他們“官”不大，但來自權威部門。

　　果然，會后不久的5月27日，國家發改委《關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見》正式發出。

　　為此，京津冀一體化需要“多規合一”思路：城市群空間布局、產業布局、生態布局和交通布局——這是一個整體，是互聯互通的。

　　市場是最靈敏的，當本次的會議的工作人員還在收集整理與會人員發言的時候，網上傳來消息：“廣東沿海金融民企北上搶灘京津冀一體化商機。”此外，一些全國性商業銀行也聞風而動，如華夏銀行。還有一些地方銀行，也開始打點布局。

　　京津冀之間，并非交通一役；全方位協同發展，也非一日之功。

　　從長計議，久久為功。

　　此間，政協不能缺位，也沒有缺位。

　　這份飄著墨香的《關于建立京津冀政協主席聯席會議制度的意見》，標志著聯席會議制度正式確立。

　　河北省政協秘書長郭大建介紹，制度將重點圍繞推進落實中央關于京津冀協同發展規劃，立足于三地政協的智力和組織優勢，搭建跨區域協商平臺，在破解制約協同發展的問題和障礙、完善區域政策等方面，提出解決辦法和對策措施，打造全國跨區域發展戰略示范樣板。

　　得益交通一體化戰略，京南第一鐵路港———保定東站人氣旺盛。5月16日，記者離冀時見到了保定市政協委員、站長高強，據他介紹，東站一年迎來送往超過500萬人次，在承接北京非首都功能中，交通便捷為保定帶來的價值不可估量。

　　而剛剛得到的消息，周本順書記牽掛的太行山高速今年將全線開工，預計2018年開通，長約680公里。北京市民到太行山附近旅游將會非常便利，北京又多了一個“后花園”。