黨的十八屆三中全會(huì)提出，要完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。《四川省依法治省綱要》也明確提出，要建立社會(huì)各界參與立法的機(jī)制，發(fā)揮政協(xié)專(zhuān)家學(xué)者的優(yōu)勢(shì)。

　　2013年，四川省政協(xié)社會(huì)法制委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省政協(xié)社法委”）與省政府法制辦就如何更好地開(kāi)展立法協(xié)商進(jìn)行研究和探討。2014年初，省政府法制辦將《四川省人民政府2014年立法計(jì)劃》分送部分省政協(xié)委員和專(zhuān)家學(xué)者，經(jīng)研究討論，確定把《四川省規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）和《四川省灰霾污染防治辦法》作為今年立法調(diào)研（協(xié)商）議題。

　　3月26日至28日，四川省政協(xié)社法委組織部分省政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者分成兩個(gè)調(diào)研組，赴成都、自貢、遂寧、內(nèi)江四市就《規(guī)定》開(kāi)展立法調(diào)研。這是省政協(xié)首次在政府立法前開(kāi)展的協(xié)商實(shí)踐。

　　“自由”是把雙刃劍

　　據(jù)成都市環(huán)保部門(mén)反映，截止2012年，與環(huán)保有關(guān)的法律8部，行政法規(guī)10部，四川省地方性法規(guī)4部、部門(mén)規(guī)章7部，地方政府規(guī)章2部。因此，行政執(zhí)法自由裁量空間過(guò)大，執(zhí)法人員裁量尺度把握不統(tǒng)一，就可能會(huì)出現(xiàn)同案不同罰的現(xiàn)象。

　　同案不同罰不僅僅是成都市環(huán)保部門(mén)的現(xiàn)實(shí)困難，更是所有執(zhí)法部門(mén)的通病。2012年8月，遂寧市率先在全省出臺(tái)規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的政府規(guī)范性文件——《遂寧市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》，到2012年底，該市對(duì)行政處罰、行政許可、行政給付、行政裁決等7類(lèi)行政執(zhí)法權(quán)5000余項(xiàng)進(jìn)行量化，為行政自由裁量權(quán)的“尺子”劃上刻度。

　　“細(xì)化規(guī)章可以在一定程度上規(guī)范自由裁量權(quán)。”省政協(xié)委員李正國(guó)認(rèn)為，只有細(xì)化了才可能做到自由有度，裁量有據(jù)。

　　但是也不是越細(xì)越好。西南民族大學(xué)教授鄧建民提到，要留出空間供“彈性執(zhí)法”，在執(zhí)法時(shí)要考慮到地區(qū)差異及行業(yè)差異。

　　其實(shí)“自由”是把雙刃劍，發(fā)揮得合理與否直接影響到社會(huì)的公平正義，關(guān)鍵在于發(fā)揮執(zhí)法人員的主觀能動(dòng)性。省政協(xié)委員謝佳佐談到，在他自己代理的行政訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)盡管執(zhí)法結(jié)果是在法定的范圍之內(nèi)，但是執(zhí)法人員往往會(huì)利用執(zhí)法程序上的紕漏，因此要注重執(zhí)法程序要合理合法。

　　市場(chǎng)的問(wèn)題交由市場(chǎng)處理，政府必須管的就必須要管好。省政協(xié)副主席趙振銑認(rèn)為，在此次《規(guī)定》意見(jiàn)征求稿中，要著重突出程序上的規(guī)范性，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。由于行政執(zhí)法涉及面太廣，不可能逐一作規(guī)定，可以將具體執(zhí)法下放到地方或者行業(yè)，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，政府也就不需要為繁雜的執(zhí)法規(guī)定所累。

　　行政執(zhí)法的“命脈”

　　不可否認(rèn)，行政執(zhí)法自由裁量與權(quán)力尋租有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。既然政府政策干預(yù)和行政管制能夠創(chuàng)造“租金”，自然就會(huì)有人要進(jìn)行尋求這種干預(yù)和管制從而獲取“租金”的活動(dòng)。規(guī)范行政執(zhí)法從紙上到實(shí)踐，觸動(dòng)部門(mén)利益必然會(huì)遇到阻力。

　　以非法運(yùn)營(yíng)為例。《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第六十四條規(guī)定，“違反本條例的規(guī)定，未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)；有違法所得的，沒(méi)收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足2萬(wàn)元的，處3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

　　到底罰多少？很大程度上與執(zhí)法者的素質(zhì)有關(guān)。不僅僅包括能做到不徇私舞弊，而且還包括執(zhí)法水平以及執(zhí)法態(tài)度。省政協(xié)委員朱赫在調(diào)研中了解到，即使不存在權(quán)力尋租，也可能因?yàn)閳?zhí)法人員官本位思想作祟，把執(zhí)法對(duì)象的“講理”當(dāng)作“無(wú)理取鬧”，從而作出過(guò)重或過(guò)輕的裁決。

　　如何把握行政執(zhí)法的“命脈”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，推動(dòng)政府向法治政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變？調(diào)研組對(duì)《規(guī)定》意見(jiàn)征求稿中的監(jiān)督執(zhí)法部分提出建議。

　　省政協(xié)委員侯水平認(rèn)為，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督可以有效化解這個(gè)問(wèn)題。盡管當(dāng)前各部門(mén)都有著內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，但是由于不公開(kāi)，所以就得不到公眾的信服。實(shí)際上，當(dāng)前執(zhí)法失當(dāng)確實(shí)存在難以追責(zé)的問(wèn)題。因此，他建議可以引入群眾監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等公眾樂(lè)于接受的方式。

　　“交警在執(zhí)法時(shí)可以配備執(zhí)法記錄儀，其他執(zhí)法部門(mén)是否也可以考慮采用這種方法？”省政協(xié)社法委主任黃啟國(guó)建議，除少數(shù)涉密的內(nèi)容可以保留外，其他執(zhí)法結(jié)果都應(yīng)盡量公開(kāi)，而且，具體的責(zé)任要落實(shí)到具體的人身上，不能總是靠“集體協(xié)商”來(lái)躲避責(zé)罰，這樣才能到起到倒逼作用。

　　在這一輪規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)浪潮中，各級(jí)政府法制辦被推向更重要的位置。省政協(xié)委員曾文忠認(rèn)為，最根本的是要增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，不能全靠外部監(jiān)督，因此要從評(píng)價(jià)、考核、處罰等方面建立完善的責(zé)任追究制度。