2014年2月7日，國務院常務會議決定合并新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）和城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城居保），建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農保和城居保保持基本一致。基金籌集采取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養老金標準，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。對這一改革，我們不要產生誤解，所謂全國統一是指“部分統一”（城鄉）而非“完全統一”。

　　我國的社會養老保險制度大致可以分為四軌，即公務員、事業單位退休人員無需繳納養老保險，養老金由財政保障；1990年代后期開始實施的企業職工養老金必須個人繳納8%、企業繳納20%，交夠15年之后才能領取養老金；2009年開始實施的新型農村社會養老保險和2011年開始實施的城鎮居民社會養老保險要求每年繳納不同檔次的養老保險金，60歲以后領取養老金。最受人關注和詬病的是養老金“雙軌制”問題，就是公務員、事業單位退休人員養老由財政保障，企業職工養老金則需要建立個人賬戶、自我積累8%的養老金，而且兩者在養老金待遇上存在著顯著的差別。

　　建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度所獲得的”改革紅利”有助于降低管理服務的成本，從更長遠的眼光看則有助于破除城鄉二元結構、有助于促進人口的城鎮化和市民化以及人口向上的社會流動、方便群眾異地領取社會養老保險金（設立全國統一社會保障卡的功能），人口流動包括了人口的地理流動和社會流動，有“去農民化”的社會進化意義——過去是農民，今天未必是；今天是農民，今后未必是。好的制度要具有對未來變化的包容性，全國統一的城鄉居民基本養老保險制度有這樣的特點。

　　兩個制度具有強同質性和高相似度，整合比較容易。這兩種養老保險制度設計上非常相像，都有個人賬戶，個人要向賬戶里繳費;繳費公式也類似，其中新農保每人每年繳費從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；兩種制度養老金發放公式也類似，都是到60歲就每人每月固定開始領取養老金。針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，全國估計僅幾千萬人，參保人數很少。

　　在操作層面上，中國已有15個省份建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，預期可在短期內實現全國統一。但在破除相對剝奪感、增進相對公平感方面，城鄉養老保險制度的并軌統一卻非易事。更進一步地，我們不僅要關注養老保險制度的覆蓋性——要讓不同群體都進入制度性保障，而且要強化養老保險制度的保障性——要讓低收入群體不是光在名義上進入養老保障制度的框架中，而且要享受到有效的保障，“名義保障”與“實效保障”的反差值得政府的高度關注。名義上，數以億計的廣大農民和城市貧民享受到了養老保險制度的福佑，但實際上區區幾十元的養老保險金不僅僅遠遠談不上體面，而且對晚年生活來說根本上就是杯水車薪、聊勝于無。目前階段，城鄉居民基本養老保險制度可以說是“形式”大于“內容”。中央政府和地方政府應一以貫之“邊富邊老”和“老年共享”的理念，加強福利型養老的民生投入，同時城鄉居民繳納個人賬戶的行為應該強制化，強化個人對規避養老風險負有重要責任，如果繳納不起，則地方政府需要兜底，確保養老安全。國務院已經強調，地方政府要為重度殘疾人等繳費困難群體代繳部分或全部最低標準的養老保險費，鼓勵公益慈善等社會組織為參保人繳費提供資助。

　　此外，養老保險制度全國統一的改革方向值得肯定，畢竟開啟了城鄉養老制度融合之路，就是要建立全國統籌并軌、個人儲蓄式積累、個人和國家共同負責的共享互濟式社會養老保險制度。會議指出，要推動城鄉居民基本養老保險制度與其他社會保障制度相銜接。毫無疑問，通過統一的社會保障卡實現全國一卡通這是一個惠及幾億中國人的“民生夢”。大河有水小河滿，大河無水小河干。提高統籌層次可以實現規模經濟，規避養老風險。然而，路漫漫其修遠兮，從目前兩種制度的并軌到實現四種制度的統一還有很長一段路要走，關鍵是我們還沒有找到異質性很強的公務員財政養老制度、城鎮職工養老保險制度以及城鄉居民基本養老保險制度相互融合的改革路徑。

　　（作者系北京大學人口所教授）